哈佛商业评论

蒂莫·费策尔（Thiemo Fetzer）| 文　时青靖 | 编辑

英国新首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)只有不到三个月的时间来敲定英国离开欧盟的进程。对于英国离开欧盟，现在的官方口头禅是在万圣节之前“不成功便成仁”。然而，现在看起来大有可能的所谓英国“无协议”脱欧与2016年选民得到的承诺不一样。英国无协议脱欧是对脱欧阵营承诺的诅咒，脱欧阵营曾经承诺，任何脱离欧盟的行动都将是循序渐进、平稳推进的。事实上，如果无协议脱欧那种情况发生了，脱欧派的大部分承诺，比如英国继续参与单一市场，都无法兑现。

虽然英国脱欧危机的政治解决方案尚未找到，但是我们对英国脱欧公投发生原因的学术理解，却在过去三年的时间里取得了重大进展。研究发现，支持脱欧的地区整体经济结构较弱，收入和生活满意度水平较低，地位高的工作较少，人口老龄化，受教育程度较低。我在最近一篇即将发表在《美国经济评论》(American Economic Review)上的论文中指出，英国这些“落后”地区尤其对福利制度有依赖——因而也尤其容易受到福利削减的影响。

我的分析表明，自2010年以来，财政紧缩引起的福利制度削减在支持英国独立党[UK Independence Party (UKIP) ]和脱欧公投方面起到了重要作用。我收集了2000年以来英国所有的竞选数据，并汇编了一个2009年以来涵盖近4万个家庭的、详细的个体层面平面数据集。通过这些数据，我研究了在走向2016年英国脱欧公投的过程中，始于2010年的个人或地区福利削减，与英国独立党获得越来越多的支持有多大程度的联系。分析表明，这种联系太紧密了。要不是大面积削减公共开支这样的财政紧缩措施，2016年脱欧公投的结果会是留欧阵营取得显著胜利（或者公投也许永远不会发生）。

除了转向支持英国独立党和脱欧派以外，经历了具体福利削减的个人，在更广泛的领域里表现出明显增多的政治不满情绪。他们对英国的政治制度愈加不满，越来越相信“公职官员们毫不在乎”“他们在政府政策上没有发言权”以及他们的投票不起作用。

紧缩政策的影响

2010年开始的大规模福利削减主要打击的是在困境中挣扎、以极其缓慢的速度从全球金融危机中复苏的地方经济。数以百万计的工薪家庭生活每况愈下。合计的数据表明，政府用于社会福利和保护的总开支，比如失业、住房、税收抵免以及与残疾相关的福利，按实际人均计算，萎缩了16%，回到了2000年代初见到的水平。英国预算责任办公室(Office of Budget Responsibility)估计，从2010年到2021年，福利预算总共会削减454亿英镑。到2020年，政府日常人均实际支出相对于2010年会减少15%。

虽然医疗保健体系不会受到直接削减的影响，老龄化的人口也会导致医疗保健需求的明显增加，使许多人的医疗保健质量和获取途径变得更差，并导致目前这种在季节性需求高峰期间令医疗保健体系几近崩溃的经常性危机。由于大学教育成本的很大一部分负担从公共责任转移到私人责任，总的教育公共开支也出现萎缩——结果导致许多大学的学费几乎是过去的三倍。与此同时，让公共财政收入减少的减税措施主要惠及的是富人或高收入人群。

在地区一级，2010年到2015年期间的人均支出实际下降了23%左右。英国最贫困的地区遭受的打击最为严重，因为它们原本就最依赖福利和转移支付：一些地方政府辖区不得不削减高达46%的开支。许多影响到个人的财政紧缩措施（比如削减住房福利和税收抵免）是通过2012年的《福利改革法》(Welfare Reform Act)执行的。据估计，这些措施加在一起会让每个处于工作年龄的英国人平均每年支出约440英镑，每年节省的财政资金总额估计有188亿英镑。

当然，削减的总体影响在英国各地远不一样：从布莱克浦的每位工作年龄成年人每年914英镑左右，到伦敦的每位工作年龄成年人每年177英镑左右不等。因削减而导致的福利损失对地方经济造成了更深远的后果。我估计，由于乘数效应，福利收入每损失1英镑，地方收入就会减少2.4英镑左右。在信封背面作的一个简单计算表明，因福利改革而放弃的经济活动，其增值税收入可以轻松支付英国每年分摊的欧盟预算。

从财政紧缩到英国脱欧

我的分析表明，受到削减打击最重的选民更容易接受脱欧运动，这一点不应该让人感到意外，因为活动人士承诺，脱离欧盟带来的意外财政收入可以支撑每况愈下的公共服务。在步向2016年脱欧公投的那几年里，主张英国脱欧的主要民粹主义政党英国独立党在选举中收获重大，很大程度上就是由受福利削减影响最严重的地区和选民促成的。我发现，英国独立党的得票份额因福利削减而增加了3.5%到11.9%，这表明，如若不是因为财政紧缩，2016年那次旗鼓相当的脱欧公投结果可能是留欧派获得胜利。

为何英国独立党和脱欧派如此成功？证据表明，对于许多选民而言，对英国独立党和脱欧派的支持代表了对英国国内政治安排表达抗议的一种方式。2014年，只有43%的英国独立党选民表示，他们支持英国独立党是因为它的目标是脱离欧盟——相比之下，26%的人表示他们支持英国独立党是因为他们“不满意其他三个政党/为了传递一种信息/将其作为抗议投票”。让脱欧公投倒向支持脱欧的非主流脱欧支持者不太可能一直冥顽不化地对欧盟持怀疑态度，而更有可能是愤愤不平、幻想破灭的选民。2016年公投中脱欧派险胜在很大程度上是财政紧缩在政治影响方面的表现。

财政紧缩的影响不仅可以在统计的投票结果数据中得到检测，而且可以在审视人们一旦经历福利削减之后政治偏好如何发生转变时可以发现。比如，不妨看看通过2012年《福利改革法案》实施的一项福利改革措施：所谓的“卧室税”。这项福利削减旨在减少向生活在公租房里的低收入家庭发放住房福利。它规定了允许每个家庭最多可以拥有的卧室数量，这导致大约60万个家庭因拥有“一间多余的卧室”而失去了很大一部分住房福利。这主要影响到的是年龄较大、孩子已经搬离的低收入工作年龄家庭。

我研究了易受这种福利削减影响以及那些不易受影响的家庭，并比较了他们在随后年月里的政治偏好和许多其他后果。不出意外，受卧室税影响的家庭在福利削减生效后越来越多地拖欠房租，一些家庭搬进了更小的房子。我的研究结果表明，生活在这类家庭里的个人日渐转向支持英国独立党和脱欧派。

在日渐增多的民怨声中实行财政紧缩

财政紧缩助推发生的政治和经济危机酝酿已久。通过限制福利制度，财政紧缩引发了现有广泛的经济不满情绪，这些不满经过一段很长的时期才形成，是由众多不同因素造成的结果，比如由于贸易、移民和自动化的增多而造成的失业或工资损失。

这些经济趋势中，许多肯定会持续下去，而这个福利制度在保证全社会一致接受国际化、国际交流和技术进步方面扮演着重要角色。公共政策需要为那些遭受失败或感觉遭到抛弃的人提供解决方案。这就是福利支出介入的地方，从持续投资教育、培训和其他形式的福利到帮助个人熬过工作变动期间的过渡期。

直到2010年之前，英国的福利体系至少部分地真正履行了这个功能。我的研究表明，从2001年到2010年，英国的福利制度是反应积极的，对那些经济状况相对而言日渐恶化的人增加福利和转移支付。这个福利制度曾经一直在应对部分不满情绪以及因经济快速变化导致的越来越多的不平等。然而，随着2010年开始的财政紧缩，对那些失败者增加福利支出的趋势戛然而止。对英国独立党和英国脱欧投票支持的增加可能与这种社会契约的重塑有关。

经济学家们一致认为，英国2019年的经济规模比没有2016年公投的情况下本该拥有的经济规模小不少——即使英国尚未脱欧。无协议脱欧势必会引起一次打击数以百万计工薪贫困阶层的经济冲击，其中许多人在2016年依据完全与无协议现实相悖的承诺而动摇立场，支持英国脱欧。更糟糕的是，掏空2016年促成脱欧派胜利的福利制度，让许多工薪贫困阶层更加无力经受任何未来的经济衰退。人们只能希望2016年承诺的阳光普照高地的时间大大早于著名脱欧分子所承认的脱欧物质利益显现所需的50年左右。如果说有什么事情是明确的，那就是英国脱欧保证会导致更多政治、经济和社会的不稳定出现。

蒂莫·费策尔是华威大学经济学系副教授，伦敦经济学院访问学者。他还与华威大学经济政策研究中心、全球经济竞争优势中心，以及伦敦经济学院空间经济学研究中心、慕尼黑经济研究中心和芝加哥大学皮尔逊研究所(Pearson Institute)有工作联系。